公众参与环境治理绩效及其影响因素研究

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副标题:——基于全国5地环境群体事件案例

英文标题:Study of the Performance of Public Participation in Environmental Governance and Influencing Factors: Based on the Case

内容摘要:公众参与是现代民主的重要形式,在一个政治体制下具有一致的表现形式,即不同区域其影响因素具有趋同性。然而经研究发现地域差异对公众参与环境治理效果的影响较为显著。在不同地域以及不同的环境治理事件当中,能否找到共同的影响公众参与环境治理绩效的因素对于完善公众参与具有指导性的意义。一系列的法律已经规定了公民在环境保护方面的权利和义务,如何推进公众参与,提高公众参与绩效成为目前环境治理的热议话题。基于Rowe和Frewer建立的公众参与有效性评价标准,运用Nvivo软件,选取全国沿海及内陆,由北至南5地具有较大影响力的公众参与事件为例,对101篇相关文献及报道进行了编码分析。研究结果表明,影响公众参与环境治理绩效的因素有11个,其中资源可得性、公民参与意识、政府态度、法律制度完善与否、参与途径通畅与否5个因素为核心影响因素。

关键词:公众参与,环境治理,Nvivo,影响因素  public participation,environmental governance,Nvivo,influe

GB/T 7714-2015 格式引文:[1].公众参与环境治理绩效及其影响因素研究.[J]或者报纸[N].中南林业科技大学学报:社会科学版,(20182):19-25,65

正文内容

  中图分类号:F205;C931 文献标志码:A 文章编号:1673-9272(2018)02-0019-07

  引文格式:王翊嘉,左孝凡,卢秋佳,等.公众参与环境治理绩效及其影响因素研究——基于全国5地环境群体事件案例[J].中南林业科技大学学报(社会科学版),2018,12(2):19-25,65.

  环境治理是关乎人类的生存和发展的重大问题之一。鉴于环境治理问题的复杂性,完全依靠政府部门或市场力量往往不能解决根本问题,鼓励公众对环境治理的参与是解决环境问题的重要途径[1]。公众参与是现代民主的重要形式[2],随着公众本身权利意识和环保意识的不断提高,公众参与环境治理的呼声也越来越高。在相继出台的《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国大气污染防治法》等法律中分别规定了公民在环境保护方面的权利和义务。“十三五”规划中,也明确要求了形成政府企业、公众共治的环境治理体系。在新形势下,将“公众共治”纳入国家环境治理体系当中,体现了国家将公众参与提升到了一个新的高度。进而,如何有效提高公众参与环境治理的效率问题,成为研究公众参与环境治理领域中的一个重要课题。环境治理政策的制定与落实需要考虑诸多因素的影响,诸如因地域差异导致出现的环境问题的差异,或因人文差异导致公众参与程度、方式等的不同。这就要求,在研究公众参与环境治理的过程中,需要从国内不同地域、人文环境下的不同类型的环境治理问题,总结不同地域在公众参与环境治理方面的共同之处,抑或值得相互借鉴或可供相互验证的地方,找出一般性的规律。从而,进一步为全国不同地区在提高公众参与环境治理的意愿、完善公众参与环境治理的方式、提高公众参与环境治理的效率等方面提供一定的指导意义。

  一、文献综述

  公众参与环境治理可以创造出符合公民福利最大化的环境政策[3],有助于改善环境质量和降低管理成本[4],自从公众参与环境治理以来,就有不少学者从不同的角度对公众参与环境治理进行了评价。20世纪80年代英国发展了一套系统的多方面环境因素的评价指标体系,这是世界上第一套尝试综合环境整体指标的文献。国际标准化组织于1999年发布了《环境绩效评估指南》,首次以标准化的形式为企业的环境评估建立了体系和方法。联合国环境规划署(UNEP)也曾发布过有关公众参与有效性的五个要素。统计学研究曾表明环境治理效果与公众参与程度在一定程度的呈正相关关系[5]。Thomas提出了公众参与的有效决策模型并论证了社会参与有效性的评判标准[6]。Jane Wallace-Jonesb和Luca Del Furiaa通过对意大利公众参与治理实际情况的研究,认为提高参与有效性最直接有效的方式是给予公众更广泛的参与机会[7]。Lynn J.Frewer和Gene Rowe建立了评价公众参与有效性的标准:代表性标准、独立性标准、早期参与的标准、影响力标准、透明度标准、资源可得性标准、任务定义标准、结构化决策标准、成本效益标准[8]。总结国外学者的研究发现,对于环境治理公众参与的评价方法主要有两种,一种是基于用户的评估方法,另一种是基于理论模型的评估方法。

  国内也有不少学者对环境治理公众参与结果进行了评价。许瑛超指出公众参与制度的有效性、信息发布的有效性、参与对象的有效性等因素是影响中国环境规划公众参与有效性的主要因素[9]。余光辉等通过模糊综合评判法,以垃圾焚烧发电厂环境影响评价中的公众参与为例,构建了包括公众代表性、公众广泛性、公众参与度、环保意识等公众参与绩效考核指标体系[10]。张萍,邵丹等以上海市环评报告中公众参与为例,通过层次分析法建立了包括参与对象、信息公开、沟通方式、对决策的影响这四个方面的公众参与有效性评价指标体系[11]。杨振煌以晋江市公众参与为例,得出环保知识、环保行为、环保态度、环保习惯等四个因素会影响公众参与环境治理绩效[12]。刘新宇以上海市为例,提出了从公众代表性、独立性、早期介入、透明度、对决策结果影响力、资源可得性角度对环保公众参与绩效进行评价的评价体系[13]。周冯琦等以上海市环境治理公众参与情况为例,构建了五个方面的环境保护公众参与的绩效评价体系,分别是公众参与保障体系、公众参与促进措施、公众参与内容、政府与公众的互信、公众参与效果[14]。杨梦瑀以北京市为例,通过问卷调查得出,政府对公众的信任、政府回应度、公众环境意识、信息公开与公众参与意愿正相关[15]。相关研究虽然不少,但环境治理中的公众参与仍存在许多问题,有关公众参与环境治理的效果评价没有较为统一的指标,原因在于对什么是完整和有效的公众参与没有达成一致认知。

  总结现有文献,发现虽然现有文献中的方法在定量反映公众参与的效果上有一定作用,但对于引导和改善环境治理公众参与意义不大。现有研究,一方面是基于某一具体地域或某一具体案例而言,分析结果只适用于局部,缺乏普遍适用性,且多数是通过调查问卷的形式收集数据,公众参与的实际行为并未发生,可能存在意愿与行为背离的情况。另一方面是只将研究重点放在环境影响评价中的公众参与有效性,公众参与范围比较局限。对于全国性的、参与范围较广的公众参与环境治理案例的比较研究较少。另外,关于公众参与环境治理绩效的评价仍然没有统一的标准。对于公众参与环境治理绩效,究竟如何衡量,首先要从公众参与环境治理的目标加以剖析[16]。之所以鼓励公众参与环境治理,是因为目前的环境监管制度不够完善,公众参与可以在一定程度上弥补这些不足。例如,公众缺乏基本环保知识、公众不信任政府、公众参与途径不顺畅、参与程序不透明、公众知情权无法保障等。所以,公众参与环境治理的目标主要应体现在:公众参与具有代表性、公众参与具有独立性、公众早期介入、参与途径通畅、参与程序透明、资源可得。

  Nvivo质性分析软件支持定性研究方法和混合研究方法,拥有强大的组织和分析无序信息的功能,最终帮助用户做出最好的决策。所以运用Nvivo质性分析软件对参与范围较广的公众参与环境治理案例进行分析,可以得出普遍的,有效的结论。因此,本文拟采取案例研究的方法,以实际发生的公众参与环境治理案例为对象,在全国范围内由北至南选取了五个具有代表性的环境群体性事件,通过对现有文献的总结重新构建分析框架,并运用Nvivo质性分析软件的分析来验证这一框架的有效性,通过编码结果回答以下两个问题:影响公众参与环境治理绩效的因素有哪些,重要程度如何,最后提出建议。

  二、研究方法与假设

  (一)研究方法

  文中选取全国五个具有代表性的群体性环境保护事件作为案例,对其进行分析,以公众参与记录为分析单位,对公众参与效果进行描述。以上五个案例中的公众参与记录是已经发生的事实,是已经存在的文字资料和数字资料,无回应性,因此避免了调查问卷的弊端[17]。选取五个具有代表性的案例,可以进行对比分析,避免了单一案例的特殊性缺点,从而得出更具普遍性的结论。

  (二)研究假设

  基于其他相关文献本文提取出环境治理中公众参与绩效的影响因素,借用Rowe和Frewer建立的标准体系构建了影响因素分析框架。经验主义研究方法可以根据现有的或者新建立的理论框架,对样本案例进行研究,最终通过对分析框架的验证修正得出结论。由于提出的影响因素分析框架是从不同的单一案例当中提取并重新构建的(如表1所示),所以经过Nvivo质性分析软件的分析之后可能会得到验证,也有可能得到进一步的修正。

  

  从表1所示的因素当中,就公众独立性因素而言,比如说,可以任命一个中立的组织委员会,其成员来自多样化机构或中立组织,如学术界人士;从公众介入到环境治理的时间来说,当公众需要从几个建设高污染设施的备选地点中做出选择时,公众的参与的介入在时机上就越晚一些,他们失去了就是否需要建设此类设施做出判断的机会,这就说明公众介入时间越早,参与的效率可能会越高。在公众参与到环境治理过程中,对于必要资源可得性具有一定要求,这里所述的必要资源包括人力资源、信息资源两个方面,其中人力资源是指能够得到科学研究者或专业分析师的帮助;信息资源是指与所制定政策或项目计划相关的关键信息,如性质、污染物种类、危害、排放量等。

  近年来,有关公众参与环境治理的条例措施相继出台,公众的环境意识也日渐增强,参政议政民主管理的理念与时俱进,公众参与环境管理成为潮流所向,环境问题被公众广泛关注,人们纷纷投身到环境保护的行列中,公众参与这一话题被媒体广泛报道,也被诸多学者所关注,为本文提供了充足的素材。

  案例选取标准为:(1)典型的公众参与案例。完整的公众参与事件并引起了持续关注与报道;(2)数据可得性原则。互联网可以提供丰富的资料与数据;(3)地域分布均衡性原则。样本地区覆盖我国东西南北及沿海区域。根据以上标准,选取了五个样本地区案例进行研究,分别为松花江水污染事件,北京六里屯发电厂再论证事件,厦门PX项目,广州番禺垃圾焚烧项目,云南安宁石化项目。吉林永安、北京、厦门、广州、云南安宁分别分布于我国南北东西以及沿海地区等不同方位,地域差异以及人文环境差异较大,所发生的环境治理事件也各不相同。所以,探析以上事件当中公众参与环境治理绩效影响因素的共同特征对于进一步完善公众参与环境治理问题具有指导意义。

  一般所研究的资料来源越广泛越多,研究的有效性也会越高[18]。因此,为增强研究有效性,选取以下三种途径获取资料:(1)以“环境治理公众参与”为关键词,通过知网获取相关文献;(2)通过百度搜索等方式,从《人民日报》《新京报》《新华网》《荆楚网》《搜狐财经》《羊城晚报》《云南日报》《黑龙江晨报》《厦门晚报》《北京日报》等主流媒体提取相关的新闻报道和评论;(3)通过环保部官方网站获取相关资料和数据。本文获取2005-2017年相关文献与新闻报道363篇,经仔细分析和甄选,最终保留101篇,继而采用适合于文本分析的Nvivo软件进行文本的编辑、编码和构建频数的统计等操作。

  

  三、数据分析

  通过数据编码和归类的方法对资料进行分析和整理可以从大量资料中提炼主题,论证理论研究部分所提出的问题[19]。具体到此次编码分析来说,就是对所能查阅到的有关黑龙江松花江流域污染,北京六里屯发电厂再论证项目,厦门临沧PX项目,广州番禺垃圾焚烧项目,云南安宁石化项目的所有文献、新闻、数据进行编码。编码一般有三种方式:归纳法,演绎法和综合法。本文采用的是综合法,即先提出一个基本的说明系统,再在这个系统内建立代码。

  (一)数据编码

  文章以已有理论为依据指导编码,并根据数据分析发现新增编码变量。首先根据环境治理公众参与绩效影响因素理论框架,定义相关编码变量,包括公众代表性(2个),公众独立性(1个),早期介入与否(2个),参与途径通畅与否(2个),参与程序透明度(2个),资源可得性(4个)。Nvivo编码主要分为两种:自由节点和树状节点。节点是类似质性研究中所指的范畴或类目。是一种借由区分资料,形成初步资料类别的概念。自由节点是质性研究之初,研究者对于研究概念尚未形成完整架构时,为了进行试探性的质性分析所建立的节点。也可以随着分析的不断完善被移至其他类型的节点中。树状节点是属于树状结构的节点,可以借由建立上下层的树状结构来进行分类管理,也可以理解为节点之间存在主从关系。借由树状节点的新增、删除、移动研究者可以将质性分析所掌握的框架与研究概念间的相互关系表现出来。

  使用Nvivo软件具体编码步骤如下:(1)将松花江水污染事件,北京六里屯发电厂再论证项目,厦门临沧PX项目,广州番禺垃圾焚烧项目,云南安宁石化项目的相关资料导入Nvivo软件中;(2)对环境治理公众参与资料进行逐字逐句的分析,分别标记在不同节点下,对于内容概念模糊不清的文字可以暂时标记到自由节点下,对于内容明晰,主体明确的文字内容标记为某个子节点,随后放在某个树状节点下;(3)对所有资料编码结束后,利用软件分类提取某一节点下的所有内容,仔细阅读、思考,必要之时可以对节点名称进行修改,合并或重组;重新梳理树状节点的逻辑,必要之时对部分子节点的位置进行重新调整;对于编码过程中的重复内容不予去除,因为一个条目被提及的频次越高,该条目所描述的行为就越具有普遍意义。

  经过编码之后,在原来影响因素框架之上出现新增编码,分别为政府态度反应,媒体作用,公民参与意识,法律制度是否完善,公众与政府关系,公众是否实权参与。

  (二)编码一致性

  为了使编码结果具备必要的信度,需要进行编码一致性检验。一般而言,编码的信度常用一致性百分比作为信度分析的方法。一致性百分比测算方法为:

  一致性百分比=相互一致的编码数量/(相互一致的编码数量+相互不一致的编码数量)

  一致性百分比一般高于70%才具有信度[20]。经过两位编码者独立编码相同资料,结果显示,11个节点的一致性百分比在71.72%~95.96%之间,说明此次编码具备必要的信度和效度。而公众独立性这一节点在70%之下,没有通过一致性百分比,所以要将公众独立性从原有的分析框架当中剔除。

  通过对五个案例的编码,最终形成了2180个有效编码条目。其中,松花江水污染事件384个编码条目,北京六里屯发电厂再论证事件438个编码条目,厦门PX项目事件618个编码条目,广州番禺垃圾焚烧项目410个编码条目,云南安宁石化项目330个编码条目。

  

  我们发现11个影响因素,24个维度得到了编码条目支持。11个因素分别是资源可得性,公民参与意识,法律制度是否完善,政府态度反应,参与途径通畅与否,公众代表性,早期介入与否,参与程序透明度,媒体作用,公众与政府关系,公众是否实权参与。其中编码条目最多的资源可得性编码条目为388,编码条目最少的公众与政府关系编码条目为43,除此之外,因变量公众参与绩效的编码条目为79,有效编码总条目数为2180。

  通过在Nvivo中编码发现各影响因素获得的编码条目的支持不同,对影响因素与公众参与环境治理绩效的因果关系进行统计分析,发现影响因素编码条目数越多对公众参与环境治理绩效的影响越重要;就其编码条目数在总条目数中的均值而言,超过均值的即为核心影响因素,小于均值的即为非核心影响因素[21]。

  资源可得性总节点数目为388,资源可得的占比为47.2%,资源不可得占比26.5%,表明当前环境治理方面公众对于资源的获得还不够完整和充分,无论是信息资源还是人力资源都有所欠缺。资源可得性是公众知情权能否实现的重要因素。公众一旦知情,对环境治理的参与度便会大大提高,公众参与的绩效也会随之提高;而当公众资源不可得时,有些环境治理项目就会忽略公众意见直接开展,或者因公众不了解项目涉及的专业知识而盲目支持,这些情况都降低了公众参与环境治理的绩效。

  

  公民参与意识总节点数目为366,公民参与意识提高占比87.4%,公民参与意识薄弱占比3.6%,这一数据表明当下公众的参与意识增强,对环境的要求也大大提升,但仍存在少数人群参与意识比较薄弱。公民参与意识是影响公众参与环境治理绩效的主观因素,公民参与意识强烈的情况下,公民自发参与环境治理或者要求参与环境治理的意愿也会提升,公众参与意识薄弱时,认为参与环境治理可有可无或者认为自己的参与对改善环境状况没有作用。但是,就目前国内的环境问题而言,公民参与意愿更多的取决于与切身利益是否相关,而不是真正意义上的公民参与“意识”。

  政府态度反应总节点数目为262,政府给予公众反应占比78.6%,政府未给予公众反应占比8%,表明大多数环境群体性事件当中政府发挥了其基本作用,回应了公众的诉求,但仍有小部分情况没有做出回应。政府及时给予公众反馈,不但可以高效解决当下公众担忧的环境问题,还可增强公众对政府的信任,提升政府在公众心中的公信力,为以后政府开展相关环境治理工作奠定了良好的基础;当政府未及时给予公众反应时,不仅导致环境治理工作的效率低下,还会降低公众心中的政府公信力,打击公众参与环境治理的积极性,导致政府与公众之间合作关系的恶性循环。法律制度是否完善总节点数目为195,法律制度比较完善占比22.1%,有待完善占比46.7%,这一数据表明公众参与环境治理方面的法律制度很大程度上不够完善,公众缺乏最基本的参与保障。完善的法律制度包括信息公开制度,听证制度,环境应急机制和新闻舆论监督制度等,给公众参与环境治理的每一个环节都提供了坚实的后盾保障;而法律制度的缺失使得环境治理这一领域存在诸多模糊地带,信息公开的缺失,环境应急机制不完善,新闻舆论监督机制不完整导致公众参与不够充分,直接降低了公众参与环境治理绩效。

  参与途径通畅与否总节点数目为193,参与途径通畅占比52.3%,参与途径不畅占比21.8%,表明参与途径仍然不够通畅,公众参与环境治理依然没有十分便捷有效的途径。公众参与途径通畅,不仅是指参与途径的多样化,还指参与途径的便捷有效。高效通畅的参与途径可以吸引更多的公众参与,不但会使公众参与效率提高,还会提高其参与积极性,提高公众参与环境治理绩效;公众参与途径不畅往往包括参与途径单一,政府人员不予回应或办事拖拉等情况,这些情况会降低公众参与的效率,打击公众参与的积极性,降低公众参与环境治理绩效。

  综上所述,资源可得性,公民参与意识,法律制度是否完善,政府态度反应,参与途径通畅与否在191及以上,公众代表性,早期介入与否,参与程序透明度,媒体作用,公众与政府关系,公众是否实权参与在191及以下。由此得出,公众参与环境治理绩效的核心因素是资源可得性,公民参与意识,法律制度是否完善,政府态度反应,参与途径通畅与否;公众代表性,早期介入与否,参与程序透明度,媒体作用,公众与政府关系,公众是否实权参与为次核心因素。

  据此,本文对前理论框架进行了修正,运用Nvivo的模型功能构建结构模型,从而得到影响我国公众参与环境治理绩效的影响因素理论框架。

  

  图1 公众参与环境治理绩效影响因素理论框架图

  四、对策建议

  基于以上的分析,优化我国公众参与环境治理绩效应从影响其绩效的核心因素入手,即资源可得性、公民参与意识、法律制度是否完善、政府态度反应、参与途径通畅与否这几方面。

  第一,提高信息公开度。公众参与环境治理应当获取必要的资源以支持其成功了解信息、表达意见。具体包括信息资源可得以及人力资源可得。公众必须要了解与所制定政策或项目计划相关的关键信息,如污染物种类、性质、排放量、危害等。这一点需要依靠政府等相关部门的公示,但是由于政府部门也会寻求利益最大化,相关信息不会公布,所以公众只能依靠专业人士或者专家来获取这些信息。NGO组织也是获取相关信息的重要渠道。

  第二,提高公民参与意识。公民参与意识的强弱直接关系到公民参与环境治理的程度,从而影响公众参与的效果。实现公众参与的根源力量还是群众,现阶段我国公民参与意识普遍有所提升,参与行为也有所加强,但还是存在部分群体的参与意识明显薄弱,某些环节公众参与缺位现象,这就需要政府媒体等发挥作用,加大力度向特定公众群体更全面更科学的普及环境知识,引导公众树立良好的生态意识和权利意识,形成符合环境时代特征的公民身份,推动公民在环境公共事务中全面评价政府决策,深入审视自己应有的权利及获得权利的正当途径[22]。同时,通过网络媒体等拓展公众获取环境信息知识的渠道,使公众获取环境知识的渠道更便捷。

  第三,完善公众参与方面的法律保障。法律制度健全程度直接影响着政策体系的完善程度及可操作性,应加强环境立法、执法,从法律层面推进环境整治[23]。公众参与的良性发展应当以完整的制度体系,规范的操作流程以及强有力的监督机制为支撑[24],然而目前我国公众参与方面的法律制度还不够健全,听证制度,信息公开制度,整体环境应急机制,新闻舆论监督制度等都需要进一步完善。尽快完善公民参与的法制保障是提高公众参与环境治理绩效的必要条件。

  第四,明确政府角色定位。政府要积极回应、引导公众参与。环境群体性事件是具有共性的公众诉求,当公众诉求得不到回应时容易引起公众对政府公信力的质疑从而引发政府危机[25]。政府与公众的良性循环的合作关系是高质量决策的基础,所以政府部门要积极回应公众诉求,保证政府与公众沟通的效率,对公民的要求做出及时、负责的反应,避免无故拖延,没有回馈等现象。在必要时还应当主动地、定期地向公民征询意见、回答问题。政府越积极回应,善治的程度也就越高。

  第五,疏通公众参与途径。参与途径是否通畅直接影响着公众意见的表达。保障参与途径通畅,首先要能充分吸纳公众的建议和意见,进一步细化听证程序,扩大听证的范围。其次要坚持听证过程及听证结果的公开公示,随时听取广大群众的意见和质询[26]。再次,应充分利用现代网络信息技术和网络平台。对于涉及广大公众利益的事项设立公众意见专区,便于对公众意见及时进行梳理和反馈,保证网络这一平台充分发挥作用。

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